IIGF观点 ｜ 国内生态移民的影响和对策分析

一、生态移民情况介绍

1900年以后，全球平均地表温度增加了1°C左右。根据国家气象站收集的数据可知，1961年至2010年间，中国整体呈现气候变暖的趋势，而80年代后期至90年代，变暖速度加快；其中，北部地区温度上升速率较南方更高（例如，青藏地区增温速率显著较大），中部地区降水量呈快速下降的趋势。对于降水量少或者蒸发量大的地区来说，气候变暖可能会造成干旱风险的上升，由此导致土壤肥力下降、农作物产量降低、加剧土地荒漠化。随着气候变暖，内蒙古草原的植被生产力和土壤碳储量呈下降趋势，新疆部分地区沙质荒漠化明显加重；70年代以后，亚热带和热带地区的干旱事件变得更加持久，干旱范围不断扩大。根据相关数据显示，2010年西南五省大旱的受灾面积高达636.9万hm2，造成的直接经济损失超过350亿元；除了旱灾，洪涝、低温、热浪等极端天气事件的频率也有增加的趋势 。基于上述情况不难发现，脆弱的生态环境会给人们的生活造成巨大的困难和挑战，当人们正常生产生活的需求无法被满足时，他们就需要离开原有居住地并迁移到更适宜居住的地方。

目前，国内外学者对于生态移民没有形成统一和清晰的定义。国外对于生态移民的界定往往比较广泛，指由于恶劣的环境对生活造成影响，使得人们主动或被迫地离开原有居住地，到其他地方开展生产生活的搬迁行为。例如，为了缓解部分地区的人口压力和减少贫困，印尼政府在1920年以后开展了大规模的移民项目。1969年，泰国国王提出泰国山民经济发展计划，将北部山区的少数民族迁移至中、南部，来帮助他们摆脱贫困的同时实现森林等自然资源的保护。中国的生态移民项目主要是由政府主导开展的，因此本文定义生态移民为基于某一区域生态环境恶劣、自然资源枯竭，其生态环境容量和承载能力无法满足该区域内人民的生存、生活需求的现实情况，为了达到改善人民生活条件、恢复生态系统、促进自然环境的可持续发展等目的，有规划、有组织、有秩序地将原有居民迁出该地区，转移到其他地区生活的一种人口迁移行为。

我国自20世纪80年代开始实施生态移民项目。从以“吊庄移民”为主的“三西”（包括甘肃的“定西、河西”和宁夏的“西海固”地区）农业建设计划，到1994年以后的“八七扶贫攻坚计划”，再到2001年以后基于《中国农村扶贫开发纲要2001-2010年》《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》开展实施的生态移民项目，中国开展生态移民相关的研究和实践已有40年左右的时间 。根据相关数据统计，自2000年以来，我国的生态移民项目已累计实现的移民人数高达数百万。

表1：国内部分省份生态移民项目整理

来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理

二、生态移民的影响分析

（一）环境影响

生态移民政策的实施可以促进迁出地生态系统的恢复，但可能会影响迁入地的生态环境。生态移民政策将居民搬离生态脆弱的地区并迁移到其他更加适宜居住的地方，将会对迁出地的生态环境产生积极作用。对于迁出地来说，有限自然资源承受的压力可以得到缓解，人类活动的减少可以促进脆弱失衡的生态系统的缓慢恢复，同时当地政府可以开展生态保护项目来促进生态系统的重建。三江源生态移民项目的实施使得当地脆弱的生态系统得以修复，生态环境明显改善；草地的禁牧封育有效遏制了草地生态退化的趋势，促进了不同经济类群草群生物量的增加。

从另一个层面看，生态移民政策在落实的过程中也可能会给生态系统带来一系列问题，造成生态破坏。例如，在阿拉善生态移民政策实施过程中，部分牧民无法适应农民的生活返回原居住地，甚至通过增加牲畜数量的方式来解决过渡时期的资金短缺问题，使得草原生态压力无法有效缓解；与此同时，政府建造的绿洲社区缺乏有效管理水资源的制度措施导致安置地有限的水资源承受巨大压力 。类似的情况在宁夏生态移民项目实施过程中也同样存在。农民对于原有的漫灌方式的依赖加剧了迁入地土地盐碱化，不合理的开垦导致植被破坏等问题。

（二）社会影响

生态移民群体无法融入新的生活环境可能会影响社会稳定性。生态移民群体离开熟悉的环境搬迁到新的居住地，对于他们来说是一个巨大的挑战。一方面，他们面临着生产方式的改变，比如阿拉善移民政策中部分牧民习惯了原有的生活方式而无法适应“农民”的新身份。即使不需要完全更换生计，但当落后的生产方式无法适应新环境的需求时，移民群体就需要改变观念，主动学习新知识、新技术。然而，生态环境脆弱地区的经济基础普遍较差，这意味着当地居民的受教育程度可能偏低 。新的生产工具的使用、新的生产技能的学习对于这部分群体来说并非易事。较差的适应能力同时意味着择业改行空间狭窄，那么部分群体可能会面临失业风险，从而降低社会稳定性。另一方面，他们还需要适应新的生活方式，比如宁夏移民项目中的海河村居民在搬迁以后受当地居民饮食习惯影响，增加了瓜果蔬菜品种的消费，减少了肉类消费。

同时，基于中国是一个多民族构成的国家的现实情况，生态移民的过程中还可能会涉及到不同民族群体文化的碰撞和冲突。以宁夏西海固移民为例，移民群体有很大一部分是回族人民，承载的是伊斯兰文化，但其与安置地的汉族文化接触时会产生摩擦和冲突 。考虑到生态移民项目本身带有的强制性，这些冲突和矛盾会加剧移民群体的消极情绪和心理压力，长此以往他们难以对新环境产生归属感和认同感，同样不利于社会的稳定和发展。

（三）经济影响

国内的生态移民项目主要是由政府主导开展并实施的，因此实施项目需要的资金来源以政府财政拨款为主。而生态移民项目的开展在很多方面都需要资金的投入，包括但不限于移民安置、基础设施建设、产业发展等等，这对于政府财政来说是不小的负担。因此，移民群体生活水平的提高、迁入地的经济发展仅仅依靠有限的政府财政资金的支持是远远不够的。

单一的产业结构、落后的生产方式、残缺的金融服务体系导致经济发展困难。以宁夏移民为例，移民群体迁移到安置地以后仍旧以农业生产为主。然而，由于缺乏先进的农业生产知识，并且不了解新的生产工具，他们维持原先单一的种植结构，收入来源单一、收入水平无法提高；同时，现代农业对于高效的集约化、规模化生产的需求和移民群体习以为常的粗放型的种植方式的矛盾也不利于促进当地农业的发展 。而集约化、规模化的生产往往需要在前期投入一定资金用于购买生产材料和设备、雇佣劳动力等等，这对于生态移民群体又是另一个挑战。移民区的经济发展相对比较落后，残缺的金融组织体系表现为较少数量的商业银行和非银行金融机构，因此能够提供信贷资金的渠道较为狭窄，也缺乏相应的保险产品帮助他们规避农业生产中可能遇到的风险 。除此以外，大部分移民区的经济发展主要依赖于农业，工业和第三产业发展的严重滞后也不利于迁入地的经济发展。

三、对策建议

针对生态移民的现状和上述提到的一些问题，本文提出以下几点对策建议：

第一，加快相关法律法规和政策措施的出台，完善生态移民项目的顶层设计。针对生态移民项目在落实过程中出现的一系列问题，国家、地方政府和有关部门有必要进一步完善顶层设计，加快推动关于如何解决这些具体问题的法律法规和政策措施的出台，例如移民回流问题、文化冲突、生态补偿机制的建立等等。同时，地方政府在落实政策的过程中，也要充分考虑迁入地的自然资源和环境条件、生态移民群体的需求和特征等，避免出现“一刀切”的情况，比如关于如何在生态移民的过程中保护少数民族文化等。

第二，发展具有当地特色的产业，促进产业结构的合理化调整。当地政府可以根据移民地的具体情况，充分利用本地优势资源，推动发展具有当地特色的农业、工业和旅游业等，促进产业的多元化发展。例如，宁夏移民项目中的红寺堡灌区依托当地丰富的物产资源，形成了以中药材、葡萄、枸杞等农产品为主导的特色产业新格局。同时，为生态移民群体提供农业基础知识、农业技能的培训，鼓励农民使用现代化工具进行农业生产，提高生产效率。

第三，建立多元化的资金筹集平台，推动当地金融服务体系的建设。考虑到生态移民工程需要消耗大量资金的现实情况，可以建议相关部门成立生态移民项目专项基金，同时拓宽资金筹集渠道和途径，鼓励动员社会资本参与到移民地的建设中去。为了促进集约化、规模化农业生产的发展，可以通过由银行提供专项贷款、政府给予贴息支持的方式引导移民群体参与其中。除此以外，加快完善多层次的金融服务体系的建设，吸引更多的商业银行和非银行商业机构的设立，鼓励推出相关保险服务降低移民群体参与新兴产业而承担损失的风险，以此保障移民群体的利益，同时促进产业的健康发展。

作者：

孙源希 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

指导：

崔   莹  中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长